丞相王绾见始皇帝沉迷于寻仙问道，被一群方士所包围，政事日渐松弛，所作所为都不符合圣人的标准，便觐见道：“陛下，老臣听说自古以来的圣人未尝有长生不老的，他们都是内修品行，外修德政，如此才能天下大治，士民爱戴！”

始皇帝一直以来对于王绾赞成分封，反对郡县非常不满，但念在他确实忠心为国，又是三朝元老，一直忍让三分，没想到如今又以圣人的要求抨击自己寻仙，非常不悦，道：“圣人有说要让臣子管教天子的家事吗？”

王绾忙到：“老臣不敢！老臣只是提醒陛下，仙人并不存在，不然自古以来的圣贤岂不都成仙了？”

始皇帝怒道：“仙山是朕亲眼所见，难道朕也会看错吗？”

王绾还想争辩，道：“人之所见很多都是幻象，那些术士们就是想错误的引导陛下，让陛下误以为那些幻象都是真实的！请陛下三思啊！”

始皇帝见王绾抓住此事不放，大怒道：“看来老丞相真是老了，你还是回家养老吧！”

王绾默然，回府之后第二日便上书请 辞，始皇帝立刻答应了他的请求。

王绾离开咸阳时，只有淳于越等几位博士前来送行。

此时王绾内心也十分感慨，道：“我数十年来为国尽忠，未有一刻懈怠，想不到今日竟被罢黜！朝中恐怕再也没有人能够正确的引导陛下了！”

淳于越道：“丞相虽然归田，但我等一定将丞相的主张一直坚持下去，一旦机会成熟便说服陛下分封。”

王绾道：“分封之事事关重大！拜托诸位了！”

诸位博士都道：“丞相放心，我等必会竭尽全力！丞相一路保重！”

道别之后，王绾独自乘坐一辆马车孤独的离开了咸阳，身边没有带一点财物。

罢黜王绾之后，始皇帝提拔李斯担任右丞相，此时隗状也已经告老，冯去疾担任左丞相。

李斯担任丞相之后，不敢懈怠，立刻着手清查全国的赋税、徭役、水利等基本情况。李斯发现，很多郡县的赋税都与土地数量相差甚大，其中必有隐情。

于是派人到郡县查清状况，上奏始皇帝道：“臣继任丞相之后不敢懈怠，清查了全国的赋税情况，发现很多郡县拖欠赋税严重，理由是黔首们土地不足，甚至无地可种，但臣清查土地账单后却发现黔首们名下的土地却非常之多，足以缴纳赋税。例如三川郡，全郡人口五十万，土地二百五十万亩，足可年缴纳赋税八十万担，而去年仅仅上缴了五十万担。”

始皇帝道：“那多余的土地都到哪里去了？”

李斯道：“我大秦自商鞅变法之后奖励耕战，生产粮食和布帛多的，可免除本人劳役和赋税，这大大激发了农民耕种开垦的积极性。

原则上，新开垦的土地都归农民所有。但是在实际上却是，土地在名义上归农民所有，而耕种和收成却都归大户。这最初是因为战乱导致农民流离失所，土地无人耕种，大户们便纳为己有，却没有到官府报备。此后很多大户尝到了好处，便开始依靠其权势霸占了大量的田产，赋税却承担的很少，农民实际占有土地很少，却要承担大量赋税。”

始皇帝沉思片刻道：“这样黔首便会不堪重负，国家也会赋税减少。丞相以为应当如何解决？”

“臣以为应该使黔首自实田，命令占有土地的地主和自耕农，按照实际占有土地的数额，向政府呈报，政府予以确认，政府承认并保护私有土地的合法性，并依此作为征收田租的根据。如果大户多占了土地就要多缴纳赋税，不然就要将多余的土地分给自耕农，再有敢私自占有土地而不报备者重重处罚！”

始皇帝沉思道：“此事事关重大，须先选择一郡作为尝试，而后再推行全国。朕听说丞相长子李由博学多识，就认命他为三川郡郡守，率先推行此事！”

李斯拜倒在地：“谢陛下！”

李由到任三川郡之后，立刻下了三道令：

其一，所有黔首和大户之家限十日之内上报实际占有的土地，全部到官府报备，逾期者罚做城旦；

其二，将所有大户之家的姓名造册，官府派人挨户清查土地数量，有不实者处以黥刑；

其三，从今往后以报备的土地数量征收赋税，有再敢占有他人土地而不报备者，处以戮刑！

起初有些个大户之家仗着有朝中大臣庇护，抱有侥幸心理，少报备了数百亩土地，被官府查出，李由立刻下令处以黥刑！

其中一个大户叫赵成，其哥哥便是中车府令赵高，威胁李由道：“你可知我兄长是谁？怎敢对我用刑？”